关于进一步提高我区居家养老服务水平的建议
随着我区老年人口增长进入快车道，一系列养老服务问题将交织叠加、集中凸显，与之对应的是我区养老服务仍然薄弱，形势不容乐观。居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式，居家养老服务在不改变老年人原有社会关系的同时，保障其在熟悉的社区环境中得到专业护理，弥补了传统家庭养老和机构养老的不足，实现了家庭养老和社会养老的有机结合，对于促进我区居家养老服务高质量发展，解决我区养老服务问题，把锡山打造成苏浙沪地区创新、兴业、宜居、乐活的优选理想地具有重要意义。
一、发展现状
2017年底，全区60岁以上老人超过11万，老龄化率已达25.43%，同时受计划生育政策、城市化进程加快等因素影响，全区传统家庭结构发生巨大变化，空巢老人家庭逐年增多。我区于2008年开始启动居家养老服务试点工作，在促进转型、完善政策、项目建设、创新管理、优化服务等方面取得了一系列新进展。
（一）构建了一个比较系统的居家养老格局
全区112个村、社区，现建成居家养老服务站101家，年服务老人约3.6万人；建成街道老年人助餐中心7家、老年人日间照料中心4家；依托无锡市便民服务综合管理平台，搭建了“96158”居家养老服务平台，通过整合、梳理、规范社会服务资源，于2016年6月，通过政府购买服务，开启了居家养老社会化服务模式，为原认定的居家养老政府补贴对象进行购买居家养老上门定制式服务，现有4300多户享受每月50元加信息费5元的援助服务，64名五助人员享受每月360元的上门服务。目前已有东亭、安镇、厚桥、东港、云林、鹅湖6家居家养老服务中心与专业服务机构签订了合作协议，大大提高了居家养老服务站的效能。
（二）出台了一套比较完备的居家养老政策
根据上级部署，结合我区实际，2008年出台了《关于开展居家养老服务试点工作的意见》（锡府办〔2008〕87号），对开办居家养老服务站的单位给予一次性5万元建设经费补贴，对正常运作的居家养老服务站视规模大小、运营状况每年给予2-5万补贴；2009年出台了《锡山区居家养老服务补贴实施细则（试行）》（锡民发〔2009〕59号），明确了居家养老服务补贴对象的条件、审核审批、变更停止、资金管理等工作；2010年出台了《锡山区居家养老服务中心补贴资金管理办法》（锡府发〔2010〕12号），细化了居家养老资金管理办法，这些政策的出台为全区居家养老服务高质量发展奠定了基础。
（三）探索了一条适合本地特点的居家养老服务路子
各地因地制宜，积极探索适合本地实际的发展模式和服务方式，形成了一批具有当地品牌特色、示范带头作用的典型。像安镇的水岸佳苑、厚桥的大诚苑居家养老服务中心为老人组织保健知识讲座，为老人量血压，国庆重阳等重要节日开联会，组织文艺活动，为老人免费理发等等，东港镇湖塘桥社区、厚桥街道嵩山村、中东村整合村委的食堂，为社区里符合条件的老人免费提供午餐，东港镇勤新村、鹅湖镇鹅湖村经常请专业演员表演评弹，让老人免费“听书”、羊尖镇的龙凤巷村组织村里的老人定期开展锡剧演唱会等等，大大丰富了社区老年人的精神文化生活，受到了老年人的欢迎。
二、存在问题
经过全区各级、特别是民政部门和广大老龄工作者的努力，我区居家养老服务得到快速发展，打下了较好的基础。但是，面对日益严峻的人口老龄化形式的挑战，对照打造苏浙沪地区“创新、兴业、宜居、乐活”优选理想地的宏伟目标，居家养老服务发展仍面临不少现实问题。
（一）认识缺乏紧迫性，工作驱动力不够
一是有些地方和部门还缺乏自觉意识。尚未认识到居家养老服务事业对实现高质量发展的重要影响，不能正确处理好经济发展和发展居家养老服务事业的关系。二是有些地方和部门还缺乏紧迫意识。尚未认识到人口加速老龄化将对社会形成的巨大压力，只是一般应付，工作标准不高，投入精力不多。三是有些地方和部门还缺乏合作意识。目前居家养老服务工作主要是主管部门单打独斗，各板块、各部门没有形成工作合力。
（二）政策缺乏系统性，刚性约束力不强
一是整体规划缺乏系统性。居家养老涉及财政、国土、规划、建设、保险、社区管理等多方面，目前，我区还没有制定居家养老工作近期和中长期规划，工作多处于被动应付，呈现碎片化，缺乏主动谋划。二是现有政策系统性还不够。老年人照顾保险政策、居家养老服务等级评估机制等尚未出台。三是已有政策得不到全面落实。居家养老服务政策得不到尊重或随意变更。
（三）投入主体单一，多元化投入不足
目前社区居家养老资金的来源除了区财政每年3-5万元/家的运行补贴外，主要由社区承担兜底。资金来源的局限使得社区居家养老的服务对象和范围受到制约，特别是配餐、送餐等运作成本较高的服务，只能局限于散居五保、重点优抚等特殊对象，影响了社区居家养老服务工作的拓展。而由于扶持政策不到位，民间资本进入门槛高、风险大、收益低，投资者的利益得不到保障，空有热情，难有行动。
（四）居家养老服务欠优，地方发展不均衡
现在社区居家养老服务的开展，主要依托社区，总体仍处于起步阶段，仅仅解决了“有”，远远达不到“优”。一是人少事多正是社区现在普遍存在的突出矛盾。社区很难再腾出人手为社区居家养老服务配备专门力量，即使配备了人员，也普遍存在专业化程度不高的问题，绝大部分没有经过系统的专业培训，所提供的服务与老年人的要求相比还存在着不小的差距。二是服务功能弱。服务内容集中于家政服务、日常照料等，不能满足于老年人多样化、个性化需求。三是全区的社区居家养老发展不平衡。有的社区依托居家养老服务中心（站），为老年人提供丰富多彩的服务项目，但是也有相当一部分社区由于认识不到位、人手不够、资金不足等原因，将居家养老服务中心（站）简单化为提供棋牌活动，形式单一，不能充分发挥平台功能，造成了资源浪费。
（五）宣传引导不到位，有效需求不足
市场化是推动居家养老服务可持续发展的重要手段。我区老年人虽然对居家养老的潜在需求很大，但由于地处城乡结合部，许多农村老人过着自给自足的生活，又没有社保，每月只拿几百元的补贴，居家养老的服务费用对他们来说也是一笔比较重的负担，又不想增加子女的经济负担，加上政策宣传不全面、不到位，大部分老人不愿意接受完全自费的有偿服务，这也导致真正能够通过市场来实现居家养老服务需求的很少，影响市场化操作，一定程度也增加了服务成本。
三、对策措施
（一）增强紧迫意识，实施顶层加力，突出居家养老服务事业发展优先地位
各级政府部门应进一步增强紧迫感和责任感，从足够重视到高度自觉，确立发展居家养老服务就是民生工程政绩的发展观。一要加大领导推进力度。建立政府牵头、民政主管、部门协助、社会参与的养老服务体系建设机制，通过整合发改、规划、国土、建设、民政、人社、卫计、教育、文化、体育等部门资源，形成工作合力。如卫计部门将家庭责任医生工作与居家养老工作相结合，民政和慈善部门要将扶贫济困与居家养老工作相结合。二要加大规划落实力度。围绕“打造苏浙沪地区“创新、兴业、宜居、乐活”优选理想地”的目标定位，推进我区居家养老规划制定，将发展居家养老纳入到全区经济社会发展全局统筹规划、整体推进，确保居家养老体系建设与经济社会发展同频共振，与全区经济社会高质量发展同步。三是完善政策措施。结合实际，制定、落实诸如土地供给、水电补贴、税收减免等支持养老服务业发展的优惠政策，充分发挥政策对居家养老服务高质量发展的杠杆作用与推进功能。四是加大考核力度。将居家养老服务发展纳入各镇（街道）社会事业现代化发展考核体系，将居家养老指标，列入到政府每年为民办实事内容，明确具体责任，加强督导考核。
（二）公共财政保障，社会资本发力，建立健全居家养老服务事业可持续发展机制
开展社区居家养老服务，需要有可靠的资金保障才能切实提供服务，并实现可持续发展。资金保障应该立足于政府补助、村集体经济补贴、个人承担、社会赞助四个方面。一是建立稳定的财政投入机制。居家养老正处于初期发展阶段，政府引导必不可少，应将居家养老项目纳入公共财政预算，并建立投入逐年增长机制，为市场引入做好铺垫。二是要扩大慈善资金募集力度，逐年增大慈善资金对居家养老服务的投入。三是积极探索鼓励社会投入机制。通过以奖代补、购买服务、贷款贴息等方式，吸引社会资本参与到居家养老事业发展，形成多元化资金投入导向。四是探索建立长期照护保险制度。要参照浙江嘉兴等地区经验方法，积极与上级人社部门沟通，结合我区实际，按照政府主导、市场化管理的原则，探索将长期照护保险定义为社会保险(即第六大险种)，其覆盖范围为全区职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险的参保人员，并制定出台长期护理保险缴费起始年龄、缴费标准、划分长期护理等级等具体实施办法。五是提高资金投入效率。以政府购买服务的方式，将有限的财政经费主要用于场地建设、人员培训、特殊困难家庭老人社会保障和医疗救助等方面，同时引入第三方考核，将居家养老服务机构一次性建设奖励调整为按服务数量和效果分等动态运营补助。
（三）创新发展模式，突出分类保障，全面提升居家养老水平
随着人民生活水平的提高，居家养老需求日益增长，并呈现出多层次、多形式、多样化的特点。这就要求我们必须主动适应形势，拓宽思路，创新模式，分类保障，更充分地满足老人们居家养老需求。
1.规划引领，打造全方位高端养老社区
据泰康人寿和胡润研究院联合发布《2015中国高净值人群医养白皮书》显示，超七成高净值人群对中高端养老社区感兴趣。锡山区地处美丽富饶的长三角中心地带，环境优美，交通便利，具有打造健康养老产业的优势和条件。锡山可以充分发挥自身优势，引入高质量开发商，参照常州“金东方颐养中心”、新吴区“耘林生命公寓”模式，在厚桥宛山、锡北斗山等地周边选址，采取“社区+护理院+医院”的模式，规划建设高端养老社区，将公园式的社区规划、专业适老的设施、家庭式的居住环境、酒店式的精致服务和医院式的健康医疗融合在一起，为锡山的老人，乃至无锡、长三角的老人提供一个高端、温馨、舒适的养老环境。在实施过程中，政府可以依据养老政策对开发商给予一定优惠，但对入住居民年龄要规定在50岁以上，建设标准和设施配置也应提出明确要求，避免出现变相搞房地产开发。
2.整合资源，打造没有围墙的养老院
考虑到经济、乡土乡情和子女便利等因素，对于我区大部分老人来讲，更多的还是希望在原居住地或就近居家养老。根据我区的实际情况，应该依托社区居家养老服务中心，以提供上门服务为主，以社区老年人日间照料为辅。这样的定位，既与“9064”的总体格局相呼应，也符合农村社区居住分散，服务半径较长的实际，具有较强的针对性和可操作性。一是充分发挥我区现有养老服务体系的基础优势。建立机构--社区--居家养老三位一体的养老服务格局，鼓励机构在提供机构养老服务的同时，将服务延伸社区和家庭，政府和个人可以向机构购买居家养老服务。二是打造嵌入式养老服务模式。以社区为载体，以资源嵌入、功能嵌入和多元运作方式嵌入为理念，参照上海闵行区颛桥镇“嵌入式养老模式”和北京的“养老驿站”，针对生活半自理、轻度失智失能老人在家门口养老较多的社区，依附社区闲置、存量建筑（特别是一楼建筑）和设施，积极引入社会资本，建立嵌入式养护中心，探索嵌入式养老模式，既能让老年人有家的归属感，又能让他们得到专业的养老服务，并辐射到周边社区。三是探索互助养老模式。在城市化程度较高的社区，鼓励探索建立熟人、邻里互助式互助养老模式。鼓励一些害怕孤独又不愿意去养老院的老人自发组建自己的小天地--老年之家，在“老年之家”中，成员共同分担家务，互相帮助，一起参加社会活动，政府有关部门要加强互助式养老平台搭建、宣传引导、风险防控和日常监管。该模式建议可以在东亭街道部分老小区（单位集体分房等）进行试点。
3.提标扩面，为困境保障老年人提供托底居家服务
托底、困境保障群体指五保供养、低保或低收入等经济困难家庭中失能、孤寡或高龄的老年人，政府部门要为困境人群提供精准的居家养老服务。一是对全区老年人全面筛查，以掌握全区老年人托底保障群体、困境保障群体、重点保障群体、一般保障群体的精准数据。建立本底资料库，通过筛查摸底，可以找准对象、精准发力，使不同类型的老年人能够得到精准帮扶，服务需求得到积极响应和有效满足，提升老年人的生活和生命质量。二是根据筛查数据评估结果，在前阶段补助的基础上，提标扩面。逐步扩大五助人员和援助服务对象数量，逐步扩大补贴面，增加补贴标准。三是加强考核，确保老人能享受到足额到位的服务。对已经开展的居家服务项目，既要注重满意率，也要确保服务的时间、质量和效果不打折扣，通过查看派工单，或者“二维码”、手机签到定位等现代化手段精准管理。
（四）强化宣传引导，凝聚社会共识，营造居家养老和谐氛围
一是要在全社会广泛开展居家养老服务工作的宣传教育活动。使社会各界对其重要性和必要性有充分的认识，形成孝亲敬老良好氛围。二是做好向老人的宣传教育。要让他们了解何为居家养老，这种养老能够为老年人提供哪些养老便利，从而逐步改变老年人传统的生活观念和消极的消费理念，增进老年人对社会的认同感和信任感。三是加强对相关企业的宣传。居家养老不能一直依靠政府“保姆式”管理，必须走向市场，才能可持续发展，政府要做好宣传员、引导员、监督员、服务员的角色，让民营企业了解我区老龄化和居家养老服务业发展趋势，增强对投身居家养老服务产业的信念。四要大力发展居家养老服务志愿者队伍建设。积极动员、组织、引导企事业单位、社会团体、慈善组织和广大居民为有需求的居家老年人提供各种公益性服务，积极倡导低龄健康老年人参与为老志愿服务，并建立养老公益服务积分制度，让自愿者提供养老公益服务的同时，还能为自己养老储备积分，今后可以通过积分优先享受自愿者提供的服务，从而进一步调动和发挥社会志愿者参与居家养老服务的积极性。