关于我区养老服务业发展的调查与思考
区人大常委会内务司法工委
随着我区经济社会的快速发展和人口老龄化程度的不断提高，我区的许多村（社区）的空巢老人越来越多，有的不能自理需要照顾，养老服务需求迅猛增长。切实解决好老年人的养老保障并提高他们的生活质量，是全面建设和谐社会的必然要求，也是加快建设“四个”无锡，建设幸福锡山的重要保证。为了全面了解和把握我区老人生活和养老的情况，我们和区民政部门一起，通过座谈、走访和研讨等形式在各镇（街道）、村（社区）、敬（养）老院等部门进行了广泛的调查。现将调查的情况综述如下：
一、全区养老服务业发展现状
1、老龄化发展较快。目前，我国已进入人口老龄化和高龄化快速发展阶段，2013年底老龄化水平已达到14.8%。与全国老龄化平均水平相比，我区老龄化和高龄化趋势则显得更加严峻，2013年末，全区60周岁及以上老年人口达9.79万人，老龄化水平已达到22.96%。全区60周岁及以上老年人口从2002年末的6.99万增长到2013年末的9.79万，年平均增长2500余人；老龄化率从2002年末的16.61%增长到2013年末22.96%，连续多年以年平均3%的速度持续增长。另外，据无锡市有关部门科学预测，到2020年，全市60周岁及以上户籍老年人口数约为127万，老龄化率约为24.6%，高龄化率约为11.7%，其中锡山区60周岁及以上户籍老年人口11.67万人，老龄化率为23.72%，高龄化率为11.71%。
2、养老服务基础设施逐步完善。截至目前，我区已建成公办公营敬老院10家，民办颐养院4家，建筑面积共计9.7万平方米，占地面积14.58万平方米，每百名老人拥有床位2.3张。2010年区政府专门出台了《区政府关于敬老院规范化达标建设工程的实施意见》，加大财政投入，开始对敬老院进行改扩建，改善入住老人的生活条件。其中，江南颐养院被评为“江苏省示范性养老机构”，鹅湖镇荡口敬老院、东湖塘敬老院被省民政厅评为“省文明敬老院”。
2008年以来，我区相继出台了《关于开展居家养老服务试点工作的意见》〔2008〕87号）、《锡山区居家养老服务补贴实施细则（试行）》（锡民发〔2009〕59号）、《锡山区居家养老服务中心补贴资金管理办法》（锡府发〔2010〕12号）等文件，为深入推进居家养老服务工作奠定了政策基础。至2013年底，全区已建成居家养老服务中心（站）95家，基本实现居家养老服务全覆盖，全区共有101户特殊老年人家庭享受政府购买的居家养老服务，累计补贴资金40多万元。
3、老年人保障和福利水平明显提升。一是社保五保制度日趋完善，养老保险覆盖面进一步扩大，标准进一步提升。五保供养标准自然增长机制建立，目前全区共有五保对象204人，供养标准为9187元/年，集中供养率达到100%；二是养老机构补贴力度不断加大。为鼓励社会力量兴办养老机构，进一步提高了社会办养老机构补贴标准，对新办并执业的社会办养老机构，一次性床位补贴标准由原来的每张5000元提高到每张7000元，日常运行补贴也进行了调整。三是老年人社会救助力度不断加大。对享受最低生活保障的老年人在“应保尽保”的基础上，按照分类施保的要求，对城乡低保对象中的孤老和70周岁以上的老年人增发20%低保金；在春节、中秋节、重阳节等节日和高温季节期间，深入开展走访、慰问老年人活动，为老人送去慰问金、慰问品和文艺节目，在全区范围内营造良好的尊老、敬老、助老社会氛围。四是 “尊老金”的发放管理更加完善，全区现有13200余名老年人享受尊老金，1-8月发放尊老金670余万元。加快老年优待证的办理速度，截至8月底累计发放老年优待证9.1万余张。稳步推进“安康关爱”老年人保险，全区参保老人达57160余人，占老年人总数57.8％。继续推进 “老年居民幸福工程”，2014年1-8月份“老年居民幸福工程”中健康体检24528人次，免诊疗费和挂号费434699人次，减免金额64.43万元，同时由各医疗机构减免体检费用479.73万元。继续对低保、低收入、五保户、重点优抚对象实施“五免五减半”的惠民医疗工程，“医疗惠民工程”中“五免五减半”132人次，减免金额12.35万元。
4、养老服务工作加速推进。继续加强养老机构基础设施改扩建建设，注重优化布局、调整结构，每千名老人拥有床位数得到显著提高。按照养老服务设施布局规划，安镇街道查桥敬老院的改扩建工程即将完工。养老机构安全管理工作得到进一步加强，上半年，各养老机构与有资质的消防维保机构签订了消防维保协议。五保供养机构“三有、三能、六达标”工作继续推进。深化居家养老“六助”服务功能，拓展居家养老实体服务。在现有居家养老信息服务基础上，通过政府购买服务形式，引入社会中介组织，为社区8类老年人家庭，提供订制式的居家养老援助服务，现各镇（街道）已全面启动这项工作。今年，在安镇街道水岸佳苑小区还将启动建设我区第一家街道级区域性助餐中心，争取年底实施到位。加快推广居家养老信息服务，通过“96158” 便民服务中心平台，为老年人提供应急救助、快速联络和通话“绿色通道”等服务，目前达到5500余户。
5、老年精神文化生活日益丰富。各级各部门积极整合社会资源，大力倡导科学、健康、文明的生活方式，广大老年人精神文化生活不断丰富。通过各级老年会、区退管会、老年体协、锡惠老年大学等团体组织经常性组织老年人开展各种健康向上的文化体育活动，充实老年人晚年生活。至去年底全区共有老年活动室171个，老年学校（分校）42所（在校学员达4100余人），9个镇（街道）级老年体协、114个村（社区）级老年体协，1659个老年体协小组，各类文体团队508支。
二、存在的问题与不足
近几年来，我区养老服务设施建设虽然取得了较好的发展，但与快速增长的养老服务需求相比，仍然存在着一定的差距。一是养老服务设施供给总量有待增长。目前全区每百名老人拥有的床位与周边南京、上海、苏州等经济发达城市相比，还存在较大差距。居家养老服务设施建设推进速度虽然较快，但其运作模式还在探索过程中。二是养老服务设施标准化建设程度有待提升。目前全区大部分养老机构存在规模偏小、护理人员不足、服务水平不高等问题。三是养老服务设施功能有待完善。我区养老服务机构结构不完善，缺乏中、高档次养老服务机构，具有特殊服务功能的养老服务机构尚未建立，全护理、半护理床位比重相对不足，居家养老服务设施功能有待整合。
三、加快养老服务业发展的建议
加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老需求的必由之路，是让老年人安享晚年生活、促进社会和谐稳定的当务之急，已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。
1、加强领导，提供保障。一是完善领导机制。各级党委、政府要站在构建和谐社会和改善民生的高度，切实加强对社会养老服务体系建设的组织领导，自觉地把社会养老服务体系建设纳入经济社会发展的总体规划，纳入科学发展的考评体系，研究制定切实可行的政策措施，落实领导责任制，建立检查督办制度，有计划、有步骤地加以推进。二是建立部门协调机制。各级党委、政府要建立社会养老服务体系建设工作协调机构，制定协调工作制度，积极整合资源，加强相关政策衔接，形成工作合力。三是健全经费保障机制。进一步加大经费投入，逐步形成以政府投入为主、社会广泛参与的多渠道的经费投入保障机制。要根据经济社会发展水平，逐步提高“三无”“五保”等老人的供养标准，更好地保障特殊困难老年群体的养老服务需求。要完善政策扶持体系，落实各项优惠政策，鼓励和引导社会资金参与社会养老服务体系建设，更好地推进全市社会养老服务事业的发展。
2、加强宣传，营造氛围。一是通过各种宣传形式，广泛宣传人口老龄化带来的养老问题，广泛宣传社会化养老现状和推进养老服务社会化的重要性，增强全社会对发展社会化养老事业的关注和支持。二是广泛开展维护老年人合法权益的法制教育，通过多种形式加大对《老年人权益保障法》等法规的宣传力度和执法监督力度，进一步提高全体公民维护老年人合法权益的自觉性和法律意识。三是大力弘扬中华民族传统美德，在全社会广泛开展敬老、养老、助老的道德教育，教育和引导人们认识到“老人的今天，就是我们的明天，尊重今天的老人就是尊重明天的自己”，进一步提高全社会尊老、敬老、爱老、养老的意识，不断强化家庭养老的责任。四是引导全社会摒弃单纯依赖政府发展社会养老事业的观念，引导老年人摒弃传统的单纯依赖儿女养老的观念，为社会化养老事业的发展创造良好的思想舆论环境。
3、完善社保，保障生活。按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，建立和完善以基本养老保险、基本医疗保险、商业保险、社会救济、社会福利和社会互助为主要内容的比较完善的养老保障体系。认真做好新型农村社会养老保险试点工作，积极推进城镇居民养老保险试点，加快建立覆盖城乡所有居民的社会养老保障体系。进一步完善城乡居民最低生活保障制度，对实际收入低于最低生活保障线的老年人，要纳入最低生活保障范围，发放最低生活保障金。进一步完善社会救济和 “五保”供养制度，切实解决好孤老优抚对象、“三无”、“五保”等特殊困难老年人的养老保障问题。积极推进医疗保险制度改革，不断健全医疗保障制度，完善卫生服务网络，提高保障水平，切实解决老年人的医疗保障问题。
4、政府主导，完善规划。一是科学编制养老服务机构布局规划。要根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》的要求，在制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于0.1平方米 的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。二是加快城乡公办养老服务机构建设步伐。推进城乡公办福利机构建设，不断提升全区公办养老服务机构建设水平。三是不断推进城乡公办养老服务机构的规范化建设。创新体制机制，强化专业管理，探索公办民营等动作模式，增强公办养老服务机构的生机和活力，充分发挥公办养老服务机构在社会养老服务体系建设中的基础性和示范性作用。
5、政策引导，推进建设。按照“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，建立公开、平等、规范的养老服务准入制度，支持企事业单位、群众团体、社会组织、个人等社会力量，以独资、合资、合作、联营、承包、租赁等多种形式，兴办养老院（老年公寓）、老年活动中心等养老服务机构。通过床位补贴、运营补贴和购买服务等方式，鼓励社会力量利用机关、学校、企事业单位和农村集体组织闲置土地、场所、设施等，开办各种模式的养老院（老年公寓）、托老所等养老服务机构，并积极探索开办养医结合的养老机构。按照省委、省政府《关于进一步加强新时期民政工作的意见》的要求，进一步落实养老服务机构税收减免政策，对福利性、非营利性的养老服务机构免征营业税，符合相关条件的免征企业所得税；养老服务机构用水、用电、用气按民用收费标准执行；安装电话、计算机网络、有线电视等实行价格优惠；对新建的养老服务设施，酌情减免公用设施配套费。通过一系列政策措施，引导和支持各种社会力量兴办养老机构，增强社会养老服务的生机和活力。
6、居家养老，完善体系。现阶段我区大多数老年人的养老仍然是以家庭养老为主，为居住在家的老年人提供就近、便捷的社会化养老服务，是社会养老服务体系建设的重要任务。一是完善社区居家养老服务工作。适应目前养老服务需求，安排专项资金，积极探索居家养老的管理体制和运行机制，推动居家养老服务体系的建设。二是进一步加强城乡居家养老服务网点建设。在城镇社区，要将居家养老服务网点建设纳入社区公共设施配套内容，结合社区建设，完善居家养老服务配套措施，增强生活照料、医疗护理等功能；对具有一定规模（1000户左右）的居民住宅小区，采取新建、改建、租用等多种方法设置居家养老服务站，提高养老服务水平。在农村社区，将居家养老服务站建设与农村集中居住点规划以及农村社区综合服务中心建设规划等充分衔接，根据相应的农村集中居住点建设规模、经济状况和老年人口数量及需求情况，进行统筹规划安排，分步推进实施。三是积极探索社区居家养老服务形式，努力提高社区养老服务水平。积极引导和鼓励社会中介机构、家政服务、物业公司以及社会组织参与居家养老服务。积极培育各类居家养老服务机构，着力推广连片辐射、连锁经营的服务模式。加强居家养老服务规范化建设，积极开拓短期托养、生活照料、疾病护理、情感慰藉、精神文化生活等居家老人需要的多种养老服务。
7、规范管理，健全机制。一是促进社会养老服务业有序竞争机制的形成。建立公开、平等、规范的养老服务准入制度，根据区域内老年人口数量和养老服务发展水平，充分依托现有资源，合理安排各类社会养老服务机构建设项目，促进社会养老服务业的有序竞争，确保养老机构良性运行和可持续发展。二是不断改进对社会养老服务的规范管理。完善养老服务的建设标准、评价体系，促进养老服务业向规范化、标准化发展。三是促进社会养老服务信息化建设。在养老机构中，推广建立老年人基本信息电子档案，通过网上办公实现对养老机构的日常管理，建成以网络为支撑的机构信息平台，实现居家、社区与机构养老服务的有效衔接，提高服务效率和管理水平。
8、培训教育，提升素质。一是加强社会养老服务队伍的职业教育培训。依托现有公办养老服务机构或构建相应的养老服务培训平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，加强对老年服务从业人员的职业技能培训和职业道德的教育，不断提高养老服务从业人员的职业道德、职业技能和服务水平。将养老服务技能培训纳入城乡就业再就业培训体系，推广养老护理员职业资格考试，搞好初级资格培训，逐步实行养老服务人员持证上岗。在此基础上，逐步开展中级、高级和技师等培训，不断提高养老服务专业化水平。二是探索建立在养老服务中引入社会工作人才的机制。人力资源和社会保障、民政等部门，应加强协调配合，为养老服务机构设置公益性服务岗位，探索建立养老服务社会工作者制度。支持养老服务机构吸纳就业困难群体就业，让更多的人员参与到为老服务中来。三是加快培育从事养老服务的志愿者队伍。倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的养老服务群体。鼓励老年人加入到志愿者队伍中，鼓励健康老人、低龄老人为高龄老人服务。努力形成以专业人员为骨干、服务从业人员为主体、志愿者队伍为补充的社会养老服务队伍。