(2009年1月14日 )
党的十七大明确指出“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础工程重点推进”。基层民主是社会主义民主政治的最基本的，也是最重要的组成部分。加强和推进农村基层民主政治建设、进一步扩大农村基层民主，是社会主义新农村建设的重要内容，是构建社会主义和谐社会的政治保证，是贯彻落实科学发展观的具体体现。
一、我区农村基层民主政治建设的主要做法
农村基层民主政治建设的内容比较广泛，其核心是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。撤市设区之时，我区的行政村规模为 14个镇242个行政村和18个居委，2002年开始撤村建居，2004年进行并镇、并村后减少为7个镇(街道)77个行政村和39个居委（扣除鸿山镇15个村3个居委），其中，2000人以下的村5个，2000至3000人的村21个，3000至5000人的村36个，5000人以上的村15个，村平均人数近3731人。行政村规模相应扩大后，管理难度相对增加，同时随着民主政治建设的不断深入，群众的民主法制意识、维权意识、参与意识也明显增强，这给我们加强农村基层民主政治建设提出了新的要求。撤市设区以来，我区的基层民主政治建设以“四个民主”建设为突破口，以实现“自我教育、自我管理、自我服务”为核心目标，加大推进力度，自治管理水平有了进一步提高。
1、积极推行民主选举，群众的选举、维权意识有了进一步提高。多年来，区政府及有关部门积极探索基层换届选举工作新模式、新思路，选举模式和选举程序取得了突破性的发展。我区的换届选举经历了居民代表选举、居民户代表直接选举和村民二票制直选、无候选人一次性投票选举等一系列选举方式的渐进过程，并由试点工作转向全面推广。2004年，张泾社区率先采取户代表选举方式并一举获得成功，为我区探索换届选举新模式积累了宝贵经验；2007年，大幅度提高了户代表选举的比例，全区共有9个社区采用这种方式。与此同时，有10个行政村采用“无候选人一次性直接投票选举”并一举成功，填补了历届无海选试点的空白，并实现了越级上访投诉事件的零发生，走在了全市的前列。
2、不断规范民主决策，村民群众当家作主意识有了进一步提高。近年来，区政府及有关部门以制度建设为抓手，不断完善村民代表会议制度。村民代表会议根据村民会议授权每年不少于二次。换届结束后，各基层组织分别产生了新的村民代表及村民小组长，并在第一次代表大会上，就年度工作计划、目标、财务预决算、优抚救济及社会事业建设项目等进行议决，并在村务公开栏内公示,推动了村委会决策的科学化、民主化。
3、大力完善民主管理，村民群众的自我管理、自我约束的意识有了进一步提高。一是修订符合各村实际的《村民自治章程》。全区各村都对照新形势的要求修订了《村民自治章程》，明确了村民自治工作的具体要求，初步实现了管理模式向依法建制、以制治村的发展模式的转变。二是健全财务管理制度，规范财务收支。各村都建立健全了民主理财小组，并制定了《民主理财制度》，明确了各类事项的收支审批程序。三是推行锡山区“十一五”村民自治管理848系统建设。在原村民自治“1599” 工程建设的基础上，按照新时期村民自治建设的核心内容，逐项量化、细化分解，规范各项民主管理工作，提升基层自治工作的民主管理水平。三是开展村民论坛活动，增强民主管理意识。东港镇黄土塘村、羊尖镇廊下村等率先在全区开展村民论坛活动，以点及面、整体推进，激发村民参与民主管理的热情。四是以各类创建活动为载体，深化民主管理工作。我区东港镇黄土塘村、羊尖镇龙凤巷村、鹅湖镇蔡湾村先后获得了省级“管理民主示范村”的表彰命名，今年又申报了锡北镇周家阁等12个市级“管理民主示范村”和鹅湖镇青荡、锡北镇寨门2家省级“管理民主示范村”。通过一系列的创建活动，进一步明确了村民自治工作的方向、工作标准及工作目标。
4、广泛实行村务公开，强化民主监督，使村民群众的监督意识进一步提高。一是完善村务公开制度。各基层组织的村务、财务公开基本达到“五化”要求，即监管组织网络化、公开内容具体化、公开形式标准化、公开程序规范化、公开时间和次数制度化。并强化村务公开民主监督小组的职能。同时要求各村设立村务公开咨询及监督电话，使我区的村务公开群众满意率达90%以上。二是建立报告工作制度。基层组织领导班子每半年向村民代表会议进行工作述职报告，听取群众意见建议，按受群众监督。三是建立村民评议村干部制度。村委会每年年终召开民主评议村干部会议，听取村民代表的评议并打分，总结经验，纠正错误，激励工作。四是全面落实财经监审的各项制度，把民主监督制度建设与财务约束制度建设结合起来，真正让居民群众放心。
二、我区农村基层民主政治建设中存在的问题
近年来，我区农村基层民主政治建设的进展非常明显，成效比较显著，但存在的问题也不容忽视，主要表现在：
1、部分农民民主意识薄弱，不能很好地依法独立履行自己的民主权利。由于受传统文化的消极影响和扩大基层民主进程的局限，农民和基层干部的民主意识仍然比较薄弱，主要体现在以下几个方面。一是民主意识的狭隘性。表现为单纯从地域的、宗族的、眼前的利益出发来强调民主，不能从全局的、发展的、根本的利益出发来维护自身的民主权利。一旦上级的决定与村里的利益发生矛盾冲突，就认为自身的民主权利受到侵犯，就采取不合作的方式来对抗，甚至出现聚众闹事等过激行为。二是民主意识的脆弱性。表现为部分农民群众不能客观地、真实地、独立地反映和行使自己的民主权利，往往受各种势力的左右。不是以是否有利于村里经济和社会发展的大计来作为自己行使民主权利的标准，而是以本家族、本派别的利益作为评判的标准，往往是“一包烟”等小恩小惠就可以买断“民主”。三是民主意识的盲目性。表现为不能正确地依法行使民主权利，不能按照有关法律程序来维护自己的民主权利不受侵害，存在着光有民主愿望，但不懂如何依法维权的矛盾。
2、少数部门的作风不深入、不民主。在调查中我们发现，农村基层民主的许多问题、事件发生在基层，但原因在上层。这种情况，必须引起各级党委和政府的高度重视。一是思想不重视，重经济发展、轻民主法制建设。一些基层干部片面认为村民素质不高，封建思想根深蒂固，不能给予他们太多的民主权利，因而对推进农村基层民主思想不重视、态度不积极、行动不自觉。二是工作不规范。部分领导干部法律意识淡薄，民主观念滞后，重政治、轻法治，重政策、轻法律，在工作中不能很好地依法行政。三是个别部门和乡镇工作作风不民主。对上讲民主、对下讲服从，重行政命令、轻民主推动，不向群众通报工作，不倾听群众呼声，高高在上，干群关系日益疏远。四是办事不公正。部分领导干部不顾群众的意愿和客观实际，以个人主观意愿办事，有的将手中的权力商品化，造成党群、干群关系对立，导致群众对党失去信心，对干部失去信任，对基层民主失去希望。
3、工作机制没有完全理顺。一是村民自治和乡镇政府行政管理的矛盾。一是有些乡镇要么以行政命令的方式干涉村民自治事务，要么借口村民自治，把矛盾推给村委会。二是村委会和村党组织的矛盾。调查中，大家普遍反映村两委各自的权限范围不够明确、具体。我区绝大部分村党组织领导班子较强，党组织对村里的重大事项、重要问题直接作出决策或决定。在这些村，仍然是党支部书记“说了算”，村民自治组织的地位和作用往往取决于党支部书记个人的政治素质和民主意识如何。
4、村级制度建设和各项管理还不够规范。如有些村委会在村务公开方面做得还不够，有些村委会虽然在村务、财务方面做了公开，但只是将一些大的方面公开，而有关村财务一些关键性或比较敏感的内容不予以公开，公开的内容也是避重就轻，群众意见较大。
5、村级收入越来越少，部分村委主任、委员的工资和生活待遇偏低。村级收入的来源主要来自于土地及厂房的租金，但随着规划的需要，厂房被拆迁，土地被征用，这些村也就失去了经济来源，刚性支出和预算外支出逐年增加，收入增幅赶不上支出增幅，村级经济发展举步维艰。一是村委干部与党支部书记的收入差距过大。虽然村委会一班人的工作比较辛苦，工作量很大，但工资性收入偏低。二是村与村之间的差距偏大。经济越好的村，群众的生活福利和各项保障越好，群众思想比较稳定，加上有经济作后盾，村干部工作越好做，上级对村的考核分数越高，收入越高。相反，经济条件差的村，村干部工作越难做，考核越低，收入越低，收入与付出不成正比。三是村民小组长每年几百元的工作补贴太少，不利于调动村民小组长的工作积极性。因此，目前村委工作人员的收入状况，难以吸引年轻有文化的大学生到村里工作，留不住优秀人才，影响基层干部队伍建设和农村基层民主政治建设的推进。
6、并村出现的相关问题。一是经济条件不一制约并村。由于经济发展的不平衡，村民在一定程度上相互不理解，担心为另一个村还钱还帐，因此，区位条件优的村不愿并村。二是并村后两村村民之间的融合与协作关系不紧密，村并心未并，在一定程度上制约了并村后村务的正常开展。三是并村后随着村级人口的增多和范围的扩大，管理难度将会进一步增大。加上村委会工作人员职数的限制，管理上有人手不足和不到位现象。特别是在一些交通不便、偏僻闭塞的村巷，社会治安、环境卫生、计划生育等存在一些管理死角。四是选举问题。由于选民习惯选举自己熟悉的人，并村后在选举中可能出现小村的候选人将难以选上，村干部难以实现平衡搭配的问题，或者二村人数相当，出现选票难以集中，甚至不会过半，难以保证选举成功的问题。
三、进一步加强农村基层民主政治建设的几点思考
综观农村基层民主政治建设的进程和现状，扩大基层民主，保证村民自治不仅是党的主张和法律的要求，而且已经变成了广大群众的自觉行动。上述问题的存在，是实行农村基层民主政治建设过程中的必然产物，只有在扩大民主、发展完善中逐步加以解决。如何促进农村基层民主政治建设，我们认为当前应采取以下一些对策：
1、要加强宣传党的扩大基层民主的政治主张和《村委会组织法》的有关规定，提高党员干部和农民群众的民主意识。首先要增强各级党员干部特别是乡镇领导干部的民主观念和法律意识，提高他们对加强农村基层民主政治建设的认识，让各级党组织和全体党员干部认识到，只有依靠群众自我管理、自我约束、自我教育，走村民自治之路，才是一条正确有效的途径。其次要加强对农民群众的普法教育，提高他们的民主意识和依法独立履行自己民主权利的能力。教育引导他们要珍惜自己的民主权利，不要受地域、宗族和小恩小惠的影响，要从全局的、发展的、根本的利益出发来维护自身的民主权利。
2、理顺工作协调机制，充分发挥村级组织的整体功能。一是要理顺镇政府和村委会的工作协调机制，在村民自治的基础上，镇政府要加强对村委会工作的服务和指导，及时通报情况、听取村委和群众反映的意见和建议。二是要依法确立村党支部和村委会各自相对独立的法律地位。村党组织要改进对村务工作的领导方式，把主要精力用于对全村经济和社会事业的发展方向、重大问题的把握和决策上，协调好村级各类组织及各组织与村民的关系，管理好村级组织中的党员干部，加强自身组织建设，发挥党支部的领导核心作用和战斗堡垒作用。
3、加强制度建设，加大对基层管理考核和监督的力度。要完善农村基层民主政治建设的考核评价体系，把考评结果与基层干部的考核奖惩、升迁使用挂钩，形成有效的激励约束机制。农村基层虽是自治组织，但前提是遵纪守法。村委“一班人”应严格按照法律规定和《村委会组织法》及《村民自治章程》的要求，进一步完善村务（财务）公开制度。民政部门要严格按照“五化”要求进行考核。要继续实行村委会工作述职报告制度，村委干部要主动向村民代表会议汇报情况，听取群众的意见建议，按受群众的评议和监督。
4、大力扶持村级经济，逐步提高村委干部的工资福利水平。针对目前国家的土地政策和我区村级经济的现状，村级经济的发展缺乏后劲和发展空间，村级收入在逐年减少。然而，随着新农村建设的深入和农村基层民主政治建设的推进，村民自治的管理成本在不断提高，如果村委工作得不到经费保障，村委干部的待遇得不到提高，社会主义新农村建设和农村基层民主政治建设将难以深入推进。因此，建议把村委办公经费和工资福利按一定比例逐步纳入镇级财政，对扶贫村的经费逐步实行镇财政全额拨付，适当提高村民小组长的工作补贴(根据各村的经济情况建议提高至1000至1500元)，并逐步提高村委干部的工资福利待遇，缩小村与村之间的差距和与村支部书记的差距，提高村委干部的工作积极性。
5、并村中要注意的问题。把相邻的行政村进行合并，扩大了村级规模，整合了村级资源，减少了村干部职数，降低了管理成本，节约了村级开支。因此，并村工作是形势所迫，大势所趋，但也要考虑到以下几方面因素。一是在并村规划和工作中，要考虑到所并村的经济财力情况，差距过大或债务过多都会制约并村的开展，对富裕村的村民也不公平。二是要考虑到行政村人口、地域的大小情况，如果所并后的村地域面积过大，人口过多，会大大增加村委会的工作量和管理难度，不利于村委会工作的开展。三是要加强并村后村民之间的交流与融合，经常举办一些村民论谈、民间文化艺术和文体娱乐活动，做好村民之间的磨合工作，消除两村之间的矛盾和隔阂。
6、换届选举工作中要注意的问题。一是要逐步提高“无候选人一次性直接投票选举”的比例。本届中有10位村委主任是经过海选当选的，在海选之前，民政部门和村里都有一些压力，怕海选不成功，但选举结果却出人意料，这10位村委主任非但都是一次性当选，平均得票率还比其他不是海选的村委主任高。 既简化了选举程序、降低了选举成本，又提高了选民的民主意识和参与热情，受到了群众好评。但海选的全面推广也受到了一些因素的制约，如在村两委权职关系没有充分明确的前提下，由于村支部书记“说了算”，村委主任无法兑现选民的承诺，这类村的海选就不宜成功。因此，建议要在逐步理顺村两委权职关系的情况下逐步提高“海选”比例。二是并村后村委班子的配备要做好两村干部的平衡搭配，并教育引导选民要克服地域、宗族的偏见，真正把符合条件、肯为群众办事的好干部选出来。三是要培养本地的村级大学生年轻干部。由于上级派到村委任职锻练的大学生不是本地或本村人，缺乏对基层群众的了解，加上生活的不便和语言沟通困难，难以深入开展工作。建议区镇组织对本村大专以上的大学生进行后备村干部的培养，在提高村委干部待遇的前提下，吸引有文化的本村优秀大学生回村工作，并鼓励他们在村委会换届时积极参加竞选或海选。四是基层干部群众建议：村委会换届选举由3年改为5年，并与人大换届同步进行，从而减少人力、物力、财力的投入。（作者分别系锡山区人大常委会副主任、协理员）